清晰的概念才能产生明了的政策

——对电力监管内涵的理解

 

正确履行监管职责需要以清晰的概念作为基础。事实上，在未能厘清概念之前，我们会发现对电力监管该管什么，不该管什么，该管的应该管到怎样的程度等等问题很难深入，更遑论在转轨经济条件下开创中国特色电力监管道路的新局面。

一、电力监管的涵义

监管（学术界通常称管制或规制，英文称Regulation）不是一个新的概念。作为市场经济条件下政府管理经济活动的一种方式（见专栏1），监管制度最早起源于19世纪60年代的美国。监管可以简单理解为政府依据法律法规对微观经济主体的活动进行控制和干预。电力监管是指政府或其授权的监管机构，对电力部门国有的和非国有的企业活动直接的和间接的控制。

专栏1 政府管理经济活动的五种方式

在把握监管概念时，有两点需要特别注意：一是监管发挥作用的条件；二是监管与政府其他管理方式特别是一般意义上的行政管理的区别。

1、监管发挥作用的条件

监管发挥作用需要两个条件：

一是完善的法律支撑。监管是依法依规则的管理。监管直接针对的是具体企业的微观经济活动，监管决策将直接影响具体企业的切身利益，因此，其所有活动必须在法律的框架内进行。

二是市场经济。计划经济条件下不存在监管。监管是在市场机制的框架内，矫正市场失灵的办法。如果没有市场机制这个前提，而是政府用行政手段直接配置资源，监管就没有存在的基础和必要，也“无市可监”。

2、监管与行政管理的主要区别

监管与行政管理方式相比，区别主要表现在以下几个方面：

一是管理的理念不一样。行政管理是一种直接的干预，行政权是一项主动的权力，自由裁量的空间较大，随意性也较大，它是基于上下级之间的科层式管理。专业监管虽然也是直接的干预，但它是一种外部的干预，是按照授权依法依程序进行的一种监督和管理，其自由裁量的空间是受到限制的。它和管理对象之间不是上下级的关系，而是法律主体之间的关系。其理念是为产业的发展和竞争提供一个好的环境，既为了规范产业的行为，同时也为产业的发展提供保护。

二是管理的重点不一样。行政管理对不同环节的管理是不加区分的。而监管对不同环节管理的方式和重点是不一样的。监管的重点是垄断环节，是市场失灵的方面，核心是对垄断行为进行控制，防止滥用市场权力，保护消费者合理利益，提高资源配置的效率。对竞争性环节，主要是对竞争行为进行监督，核心是保证市场的公平竞争，其作用类似于交警或裁判，不错不纠，不违规不纠。

三是管理的方式不一样。行政管理的方式主要是审批和行政命令。监管的方式主要是依据规则和合同进行。

四是承担的责任不同。监管机构是执法机构，只就监管是否合法、是否科学承担法律责任和技术责任，不直接承担政治或民主责任，这与传统的行政管理部门有明显的不同。

五是管理的专业程度不同。监管是专业化的管理，具有日常性和专业性的特点。

二、电力监管的内容

理论上，为了提高经济运行的效率，在价格机制可以发挥作用的环节应该尽量减少政府的干预，通过市场竞争发挥价格机制有效配置资源的作用；在价格机制无法发挥作用的环节，即当市场失灵时，要求发挥政府的作用以防止市场失灵带来的一系列问题。就电力行业而言，市场失灵主要表现在三个方面：一是电力交易需要借助专门的输配电网络才能实现，而这些网络设施具有自然垄断性；二是电力产品带有公益性质，且用户没有选择性，难以完全通过市场供需来决定价格；三是电力具有外部性，不仅表现在污染排放上，而且表现在电力的系统性上。

1、电力市场化改革前电力监管的主要内容

在电力市场化改革以前，全世界电力系统的运作方式几乎是一样的。在所有权上，由国家所有或者私人所有，但都是一股独大；在技术体系上，都采用集中发电、同步交流的技术模式；在组织结构上，采用垂直一体化的组织结构，享有经营区域内的特许垄断；在价格制定上，电价按成本加成原则由政府制定；在运行方式上，使用一种标准的“经济调度”方法调度机组发电，即电网调度机构根据发电厂运行成本的高低来决定投入哪台发电机组。运行灵活性差的发电机组如大型核电站和现代化的高效燃煤机组，其固定投资高但运行费用低，他们可以全年连续运行，以满足系统最低的基本负荷。随着负荷的不断增加，其他效率较低而运行成本较高的发电机组开始逐步投入到系统中。在高峰负荷的短时间内，运行费用最高的燃气机组或抽水蓄能电站快速启动投入运营。

对于这样一个垂直一体化的、在特定的区域内主要由一个所有者控制的电力系统，政府的监管主要是对价格的监管，即对垄断运营商的收费服务水平及收费结构进行控制。由于价格是按照成本加成的原则制定的。不论投资多少，最后都要由最终消费者来承担。这样导致电力造价虚高、浪费惊人。所以对投资行为也必须进行监管。在严格准入和价格监管的同时，若不严格监管电能质量和服务水准，垄断企业就会通过价格不变而降低电能质量和服务水准，从而用降低成本的办法变相涨价，获取垄断利润。因此，监管电能服务质量也是监管的一项重要内容。此外，电力作为现代社会的必需品，为使所有人都能享受到基本的电力服务，政府通常对垄断企业的普遍服务义务也要进行监督。总之，在电力市场化改革以前，政府对电力的经济性监管内容主要集中在以上四个方面。

2、电力引入竞争机制后电力监管内容的变化

自20世纪70年代末以来，随着世界范围内电力市场化改革的兴起，电力竞争机制的引入，电力监管的内容发生了一些变化：

首先，随着厂网分开，电力投资和运营的主体实现了多元化，原来那种基于一个企业基础上的内部交易变成了基于不同企业之间的市场交易，因此，保证交易的顺利进行成为新的监管内容。

其次，在多元化的利益格局下，原来那种基于一个所有者基础上的、根据不同的运行成本实行“经济调度”来满足负荷需要的方法就失灵了。为了做到对所有发电企业的公平调度，必须制定新的调度规则，并对调度机构的调度行为进行严格的监管，包括调度信息披露、结算、计量、“三公”等一系列行为。

第三，随着发电侧的“竞价上网”，必须对发电企业的竞争行为（包括电力企业的股权转让、重组和兼并活动等）进行监管。因为，发电市场的竞价制度，尽管提供了一个发电公司相互竞争的平台，但发电公司仍然有机会采取策略性投标或暗中串通等手段来控制市场价格。因为在每个交易时段是按照报价最高的发电公司的价格做为交易价格，如果某家发电公司在一定的市场范围内拥有相当大的规模，那么该发电公司就能够采取策略性投标的方式控制此区域的价格。另外，还有可能出现若干家发电公司串谋，采取“联盟性”投标来控制价格。

此外，在竞争性的条件下，为使所有的市场参与者（上游的发电公司和下游的用户）能够非歧视地进入和使用仍然处于垄断的电网设施，对输配电企业的电网公开接入也要实行监管，以促进上游市场和下游市场（在售电引入竞争时）的竞争。

由此可见，电力引入市场之前，电力监管就已经存在，引入市场后，增加了相应市场监管的内容。因此，所谓电力监管就是电力市场监管的说法是不太准确的。实际上，电力监管的内容是一个动态的过程，电力引入市场后，对电力市场的监管成为继价格、投资、电能质量和普遍服务义务这些传统监管内容之外的又一重要内容。

三、电力监管职责

尽管我国电力监管采取了分散的监管体制，履行电力监管职能的机构除电监会外，还有发展改革委等多个部门。但根据法律法规和国务院的授权，电监会所履行的电力职责是明确的，目前电监会承担的具体监管职责是：

（一）电监会“三定”规定（国办发[2003]7号）赋予的职责

1、负责全国电力监管工作，建立统一的电力监管体系，对国家电力监管委员会的派出机构实行垂直领导。

2、研究提出电力监管法律法规的制定或修改建议，制定电力监管规章，制定电力市场运行规则。

3、参与国家电力发展规划的制定，拟定电力市场发展规划和区域电力市场设置方案，审定电力市场运营模式和电力调度交易机构设立方案。

4、监管电力市场运行，规范电力市场秩序，维护公平竞争；监管输电、供电和非竞争性发电业务。

5、参与电力技术、安全、定额和质量标准的制定并监督检查，颁发和管理电力业务许可证，协同环保部门对电力行业执行环保政策、法规和标准进行监督检查。

6、根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；监督检查有关电价；监管各项辅助服务收费标准。

7、依法对电力市场、电力企业违法违规行为进行调查，处理电力市场纠纷。

8、负责监督电力社会普遍服务政策的实施，研究提出调整电力社会普遍服务政策的建议；负责电力市场统计和信息发布。

9、按照国务院的部署，组织实施电力体制改革方案，提出深化改革的建议。

10、承办国务院交办的其它事项。

（二）有关法律法规和国务院有关规定赋予的职责

1、具体负责电力安全监督管理工作。制订重大电力生产安全事故处置预案，建立重大电力生产安全事故应急处置制度。（《电力监管条例》）

2、负责水电站大坝安全监督管理。（中央编办复字[2004]75号）

3、检查和监督电力企业履行可再生能源发电义务。（《可再生能源法》）

4、监管电网企业全额收购可再生能源电量。（《可再生能源法》）

5、监督电网企业按照节约能源法规定安排热电联产和利用余热余压发电的机组与电网并网运行，执行国家有关上网电价规定。（《节约能源法》）

6、颁发和管理承装（修、试）电力设施许可证、电工进网作业许可证、供用电监督资格证。（国发[2004]16号）

7、负责电力行业治理商业贿赂专项工作。（中办发[2006]9号）

8、承担电力行业网络与信息安全监督管理职责。（信安通[2006]20号）

 

（执笔：研究室 冯颖惠）